1. Pendahuluan
Dalam menyusun rencana pengadaan barang/jasa, banyak instansi pemerintah maupun korporasi kini meninjau kemungkinan menggunakan mekanisme tender multiyears-yakni tender dengan nilai kontrak dan jangka waktu pelaksanaan lebih dari satu tahun anggaran. Konsep ini mulai populer karena membantu perencanaan jangka panjang, stabilitas pasokan, dan efisiensi biaya. Namun, implementasi multiyears juga menyimpan tantangan unik: perubahan regulasi, fluktuasi harga, dan risiko anggaran. Artikel ini mengulas secara komprehensif apa saja yang dapat dipelajari dari pengadaan multiyears, meliputi definisi, manfaat, tantangan, studi kasus, praktik terbaik, hingga rekomendasi bagi para praktisi pengadaan.
2. Definisi dan Landasan Hukum Tender Multiyears
Tender multiyears atau kontrak tahun jamak merupakan mekanisme pengadaan barang/jasa pemerintah yang pembiayaannya dilakukan selama lebih dari satu tahun anggaran. Berbeda dengan kontrak tahun tunggal yang harus selesai dalam satu tahun fiskal, tender multiyears memungkinkan proyek atau pasokan layanan berkelanjutan tetap berjalan dengan dasar hukum yang kuat.
Di Indonesia, konsep ini diatur dalam Peraturan Presiden (Perpres) No. 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah, khususnya Pasal 72, yang kemudian diperkuat oleh Perpres No. 12 Tahun 2021 sebagai perubahan atas regulasi tersebut. Dalam aturan ini dijelaskan bahwa pengadaan multiyears harus memenuhi syarat:
- Adanya kontrak pengadaan dengan jangka waktu lebih dari 12 bulan;
- Kontrak ditandatangani hanya setelah mendapat persetujuan dari Menteri Keuangan (untuk APBN) atau Kepala Daerah/Kepala SKPD (untuk APBD);
- Total nilai kontrak tidak melebihi 20% dari pagu indikatif untuk tiga tahun ke depan, kecuali pada proyek strategis nasional atau kondisi tertentu yang telah diatur tersendiri;
- Telah dibuat perjanjian atau komitmen antarpihak terkait, khususnya antara PPK (Pejabat Pembuat Komitmen) dan Kuasa Pengguna Anggaran (KPA);
- Mempunyai justifikasi teknis dan ekonomis yang menjelaskan urgensi pelaksanaan secara multiyears;
- Tersedia dokumen pendukung, termasuk jadwal pelaksanaan rinci, Rencana Umum Pengadaan (RUP) multiyears, dan perjanjian pelaksanaan.
Landasan hukum ini sejalan dengan prinsip tata kelola anggaran yang akuntabel dan efisien. Dalam praktiknya, pengadaan multiyears lazim diterapkan pada proyek besar seperti pembangunan infrastruktur (jalan tol, bendungan, gedung perkantoran), layanan TI jangka panjang (pengembangan sistem terintegrasi), maupun pengadaan rutin berulang yang membutuhkan stabilitas (seperti distribusi logistik, alat kesehatan, pupuk, dan lain-lain).
Pengadaan multiyears memberi keleluasaan perencana untuk merancang kegiatan jangka panjang berdasarkan kebutuhan riil dan siklus operasional yang tidak bisa dipecah menjadi proyek tahunan. Ini penting untuk mencegah proyek mangkrak akibat ketidakcukupan anggaran tahunan dan menghindari praktik “asal serap anggaran” pada akhir tahun fiskal.
3. Keuntungan Strategis
Tender multiyears membawa sejumlah keuntungan strategis yang dapat meningkatkan efektivitas program pemerintah dan efisiensi anggaran negara. Berikut adalah manfaat utama yang bisa dipelajari dan diterapkan oleh instansi maupun vendor:
3.1. Stabilitas Pasokan dan Kepastian Operasional
Kontrak multiyears menjamin kontinuitas pasokan barang/jasa. Dalam sektor kesehatan misalnya, pengadaan alat pelindung diri (APD), reagen laboratorium, atau vaksin memerlukan kestabilan pasokan. Dengan kontrak multiyears, vendor memiliki kepastian permintaan sehingga mampu memproduksi dan menyimpan dalam jumlah cukup. Hal ini menghindari potensi keterlambatan pengiriman atau kelangkaan barang saat dibutuhkan.
3.2. Efisiensi Biaya Melalui Volume dan Perencanaan
Volume besar dalam kontrak multiyears memungkinkan negosiasi harga lebih kompetitif. Vendor bisa memberikan diskon bertingkat, misalnya harga satuan akan turun seiring peningkatan kuantitas. Selain itu, penyedia dapat melakukan pengadaan bahan baku secara grosir, mengurangi biaya logistik dan mempercepat proses produksi. Pemerintah pun diuntungkan dengan harga yang lebih murah per unit dibandingkan jika melakukan tender tahunan.
3.3. Penyusunan dan Pengendalian Anggaran yang Lebih Stabil
Dengan jadwal dan nilai anggaran yang sudah dirinci di awal kontrak, instansi lebih mudah mengalokasikan anggaran di tiap tahun anggaran. Skema alokasi bertahap ini membantu perencanaan keuangan jangka panjang, mengurangi tekanan pengeluaran besar di satu tahun anggaran, serta memperbaiki cash flow pemerintah.
3.4. Membangun Kemitraan Strategis dengan Vendor
Hubungan kerja yang panjang mendorong vendor untuk meningkatkan pelayanan, menepati komitmen kualitas, dan menyediakan dukungan purna jual yang lebih baik. Vendor akan merasa lebih terdorong untuk melakukan investasi jangka panjang-baik dalam teknologi, SDM, maupun layanan-karena ada jaminan kerja sama berkelanjutan. Di sisi lain, instansi memiliki waktu lebih panjang untuk mengevaluasi kinerja vendor secara mendalam.
3.5. Efisiensi Administrasi Tender
Dengan kontrak yang berlaku lebih dari satu tahun, instansi tidak perlu menyusun dokumen tender dan melakukan lelang setiap tahun. Ini menghemat waktu Pokja, memotong beban kerja administratif, serta mengurangi risiko proses pengadaan yang berulang-ulang gagal.
4. Tantangan dan Risiko
Meski menjanjikan banyak keuntungan, pengadaan multiyears juga menghadirkan sejumlah tantangan dan risiko yang harus diantisipasi dengan baik. Beberapa di antaranya meliputi:
4.1. Fluktuasi Harga, Inflasi, dan Ketidakpastian Ekonomi
Salah satu tantangan utama dalam kontrak jangka panjang adalah ketidakpastian harga. Dalam kondisi ekonomi yang dinamis-seperti fluktuasi kurs valuta asing, krisis bahan baku, atau inflasi global-harga barang dan jasa bisa melonjak jauh dari proyeksi awal. Jika tidak diantisipasi, vendor bisa mengalami kerugian, dan pemerintah mendapat barang/jasa dengan kualitas menurun.
Solusi: Kontrak multiyears harus mencantumkan klausul price adjustment yang mengatur mekanisme penyesuaian harga. Penyesuaian bisa berbasis indeks harga konsumen (IHK), indeks harga produsen (IHP), atau komponen biaya aktual.
4.2. Perubahan Regulasi dan Kebijakan Pemerintah
Selama masa kontrak yang berlangsung 2-4 tahun, sangat mungkin terjadi revisi kebijakan, perubahan struktur organisasi, hingga pembaruan regulasi pengadaan (Perpres, Perlem LKPP, SE Menteri). Bila tidak diantisipasi, proyek bisa terhenti atau melanggar aturan baru.
Solusi: Kontrak harus menyertakan klausul force majeure regulasi, yang memungkinkan revisi kontrak dengan addendum bila terjadi perubahan hukum secara substansial. Komitmen tertulis dari semua pihak penting untuk menjamin fleksibilitas ini.
4.3. Risiko Penundaan atau Gagalnya Anggaran Tahunan
Meskipun kontrak sudah diteken, realisasi anggaran tahunan tetap tergantung pada proses penyusunan dan pengesahan APBN/APBD tiap tahun. Bila terjadi keterlambatan atau pemotongan anggaran, pembayaran ke vendor tertunda, menimbulkan sengketa dan memperlambat pelaksanaan.
Solusi: Untuk proyek strategis, disarankan pemerintah menyediakan payment bond atau escrow account sebagai jaminan pembayaran. Selain itu, dalam naskah kontrak, perlu dicantumkan mekanisme rescheduling pembayaran.
4.4. Kompleksitas Manajemen dan Pengawasan Kontrak
Proyek multiyears memerlukan pengawasan jangka panjang. Tanpa manajemen kontrak yang solid, proyek bisa keluar dari jalur, kualitas menurun, dan akuntabilitas kabur. Apalagi jika terjadi rotasi pejabat, memori kelembagaan yang buruk bisa menjadi kendala.
Solusi: Dibutuhkan Contract Management System (CMS)-sistem digital berbasis time-tracking dan milestone. Selain itu, instansi harus menunjuk Tim Pengelola Kontrak Multiyears yang kompeten dan berkelanjutan, agar pengawasan proyek tetap konsisten dan profesional selama bertahun-tahun.
4.5. Potensi Ketergantungan pada Satu Vendor
Karena masa kerja sama panjang, instansi bisa terlalu bergantung pada satu penyedia, terutama jika tidak ada klausul exit strategy. Jika vendor bermasalah (misalnya bangkrut), proyek bisa macet.
Solusi: Masukkan ketentuan evaluasi kinerja tahunan dan opsi pemutusan kontrak dengan penalti proporsional, serta siapkan vendor cadangan jika diperlukan.
5. Studi Kasus Sukses
Implementasi tender multiyears di Indonesia mulai menunjukkan hasil yang positif, terutama di sektor layanan kesehatan dan pendidikan tinggi, yang membutuhkan kontinuitas suplai dan stabilitas anggaran. Dua studi kasus berikut memperlihatkan bagaimana pengadaan multiyears yang dirancang dengan baik dapat mengatasi tantangan operasional yang kompleks.
5.1. Pengadaan APD Multiyears oleh RSUP XYZ
Pada masa awal pandemi COVID-19, RSUP XYZ-sebuah rumah sakit vertikal Kementerian Kesehatan-mengalami fluktuasi pasokan Alat Pelindung Diri (APD) yang sangat signifikan. Untuk mengatasi hal tersebut, pada tahun 2021 rumah sakit ini mengambil inisiatif melakukan tender multiyears untuk pengadaan APD selama dua tahun, dengan opsi perpanjangan satu tahun tambahan.
Kontrak dirancang fleksibel dengan skema volume berubah sesuai kebutuhan mingguan, namun harga per unit tetap untuk menjaga kepastian fiskal. Vendor menyepakati model pasokan mingguan berbasis forecast bulanan, dengan sistem buffer stock yang dikelola bersama.
Hasilnya:
- Pasokan APD stabil selama dua tahun tanpa kelangkaan.
- Harga APD terkendali meskipun terjadi lonjakan permintaan di pasar umum.
- Layanan rumah sakit berjalan lancar, dan tidak terjadi stagnasi operasional karena kehabisan stok.
- Vendor membangun mini-warehouse dekat rumah sakit, menunjukkan komitmen jangka panjang yang lahir dari kepastian kontrak.
5.2. Proyek Pengadaan Bahan Kimia Laboratorium oleh Universitas ABC
Universitas ABC, yang menjalankan banyak kegiatan riset genom dan biomedis, menandatangani kontrak pengadaan reagen PCR selama tiga tahun. Tantangan utama dalam pengadaan ini adalah fluktuasi kurs dolar dan ketergantungan pada bahan impor.
Untuk mengatasinya, tim pengadaan memasukkan clause penyesuaian harga berdasarkan kurs BI secara triwulan. Kontrak juga mencantumkan fleksibilitas volume sesuai aktivitas riset aktif di tiap laboratorium fakultas.
Hasilnya:
- Tidak pernah terjadi kelangkaan reagen selama masa kontrak.
- Laboratorium mampu menjalankan riset secara konsisten dan mendapatkan pendanaan hibah karena keandalan pasokan.
- Vendor memiliki kepastian permintaan dan mampu melakukan bulk import dengan harga efisien.
6. Praktik Terbaik Implementasi
Untuk memastikan keberhasilan tender multiyears, perlu diterapkan praktik-praktik terbaik yang menyangkut perancangan kontrak, pelaksanaan, hingga pengendalian. Beberapa praktik berikut telah terbukti mampu meningkatkan akuntabilitas dan efektivitas pelaksanaan kontrak multiyears:
6.1. Mekanisme Penyesuaian Harga
Dalam kontrak jangka panjang, harga tidak selalu dapat dikunci selama bertahun-tahun. Oleh karena itu, penting untuk menyertakan mekanisme penyesuaian harga (price adjustment). Penyesuaian bisa berbasis:
- Indeks Harga Konsumen (IHK)
- Indeks Harga Produsen (IHP)
- Kurs tengah BI
- Harga komoditas global
Frekuensi penyesuaian sebaiknya minimal setahun sekali, dan dilakukan berdasarkan metode kalkulasi yang telah disepakati di awal. Hindari perubahan yang bersifat sepihak.
6.2. Pembagian Paket Berdasarkan Fase
Memecah kontrak ke dalam fase/tahapan (tranche) memungkinkan pengawasan lebih terukur. Misalnya:
- Tahun 1: Persiapan dan pengiriman batch awal
- Tahun 2: Implementasi dan operasional
- Tahun 3: Maintenance dan pelatihan
Struktur ini memudahkan pengendalian mutu, pengelolaan anggaran, dan perpanjangan kontrak berbasis hasil evaluasi tiap fase.
6.3. Kontrak dengan Opsi Perpanjangan
Salah satu bentuk fleksibilitas kontrak adalah mencantumkan opsi perpanjangan (extension option) selama maksimal 2 tahun. Namun perpanjangan hanya dapat dilakukan apabila:
- Vendor memenuhi seluruh Key Performance Indicator (KPI)
- Tidak ada pelanggaran kontrak
- Harga tetap wajar dan kompetitif
Ini memberi ruang adaptasi tanpa harus melewati proses tender ulang yang melelahkan.
6.4. Sistem Pengelolaan Kontrak (CMS)
Kontrak multiyears sebaiknya dikelola menggunakan sistem Contract Management System (CMS) berbasis digital. Fitur penting meliputi:
- Notifikasi jadwal pembayaran dan pelaporan
- Reminder masa jatuh tempo
- Rekam jejak perubahan kontrak
- Dashboard kinerja vendor
- Pelaporan berbasis KPI
Dengan CMS, risiko kelalaian pengawasan akibat rotasi SDM atau volume kerja tinggi dapat ditekan.
7. Rekomendasi Bagi Praktisi Pengadaan
Agar pengadaan multiyears dapat memberikan hasil maksimal, berikut adalah rekomendasi strategis bagi para praktisi pengadaan, baik di tingkat pusat maupun daerah:
7.1. Lakukan Analisis Kebutuhan Jangka Panjang
Sebelum memutuskan skema multiyears, lakukan proyeksi kebutuhan minimum tiga tahun ke depan. Gunakan data historis, tren permintaan, dan potensi gangguan pasokan untuk menyusun forecast volume dan estimasi anggaran. Ini akan jadi dasar validitas multiyears.
7.2. Siapkan Dokumen Kontrak yang Dinamis
Dokumen kontrak multiyears harus mencakup:
- Clause renegosiasi harga dan jadwal
- Klausul force majeure regulasi
- Syarat evaluasi kinerja tahunan
- Ketentuan sanksi dan terminasi dini jika gagal target
- Opsi perpanjangan
Dokumen yang fleksibel akan mampu bertahan terhadap perubahan kondisi makro maupun mikro.
7.3. Bangun Kemitraan Proaktif dengan Vendor
Alih-alih hubungan transaksional, instansi perlu membina kemitraan strategis dengan penyedia jasa. Libatkan vendor dalam:
- Penyusunan jadwal pengiriman
- Review tahunan kontrak
- Pengembangan inovasi layanan
- Evaluasi teknologi baru
Kolaborasi ini mendorong vendor menjaga reputasi dan terus berinovasi.
7.4. Integrasikan dengan Sistem e-Procurement
Pastikan kontrak multiyears juga tercatat dan dikelola melalui sistem e-Procurement. LPSE atau SPSE versi terbaru mendukung fitur multiyears melalui RUP berjangka dan monitoring realisasi kontrak. Ini menjamin keterbukaan dan akuntabilitas.
7.5. Audit dan Review Berkala
Lakukan audit minimal setiap tahun anggaran, dengan pendekatan:
- Review fisik dan administratif
- Post-mortem evaluation: mengevaluasi output dan kendala
- Benchmark harga dan kualitas
Audit berkala membantu memitigasi potensi fraud dan menyesuaikan kebijakan ke depan.
8. Kesimpulan
Tender multiyears bukan sekadar mekanisme kontrak jangka panjang, tetapi sebuah strategi pengadaan publik modern yang mampu menjawab kebutuhan efisiensi, kontinuitas, dan fleksibilitas dalam tata kelola belanja negara. Dalam era ketidakpastian global-mulai dari fluktuasi harga, gangguan logistik internasional, hingga ancaman krisis kesehatan atau geopolitik-model pengadaan tahunan (single-year contract) sering kali tidak cukup responsif. Kontrak multiyears menjadi alternatif cerdas untuk memastikan layanan publik tidak terganggu, biaya lebih terkendali, dan kinerja penyedia dapat dioptimalkan secara berkelanjutan.
Namun, potensi keberhasilan tender multiyears tidak terjadi secara otomatis. Ia memerlukan:
- Perencanaan yang berbasis data dan proyeksi kebutuhan jangka panjang.
- Dokumen kontrak yang dirancang dinamis dan memuat antisipasi atas risiko perubahan regulasi, fluktuasi harga, dan keterlambatan anggaran.
- Sistem pengelolaan kontrak yang aktif dan berbasis digital, guna memastikan evaluasi kinerja dilakukan secara periodik dan transparan.
- Kemitraan kolaboratif antara instansi dan penyedia, yang mengedepankan trust, komunikasi terbuka, serta inovasi bersama untuk memenuhi kebutuhan masyarakat.
Lebih jauh, kesuksesan multiyears juga ditentukan oleh kapasitas kelembagaan dan personel pengadaan. Diperlukan SDM yang paham tidak hanya sisi administratif, tapi juga memiliki kompetensi dalam manajemen risiko kontrak, evaluasi teknis, serta pengawasan berbasis output dan kualitas.
Dengan penerapan praktik terbaik dan pembelajaran dari studi kasus yang berhasil, tender multiyears dapat menjadi tulang punggung dalam pembangunan nasional yang berkelanjutan. Ia bukan sekadar pilihan alternatif, melainkan jawaban struktural atas kelemahan sistem tender tahunan yang cenderung repetitif, lambat, dan sering kali reaktif.
Sudah waktunya pemerintah-baik pusat maupun daerah-lebih percaya diri mengembangkan model multiyears secara strategis, terukur, dan akuntabel. Karena pada akhirnya, pengadaan publik yang baik bukan hanya soal harga atau waktu, tetapi tentang nilai jangka panjang bagi masyarakat.
