Tender dengan Satu Peserta: Boleh atau Tidak?

Pendahuluan

Tender yang hanya diikuti satu peserta adalah fenomena yang sering menimbulkan kebingungan dan kekhawatiran bagi pejabat pengadaan, penyedia, serta publik. Di satu sisi, aturan pengadaan pada banyak sistem mengizinkan prosedur yang berujung pada satu peserta (mis. tender tertutup, restricted tender, atau karena pra-kualifikasi ketat). Di sisi lain, tender dengan satu peserta mudah dipandang sebagai sinyal risiko – kurangnya kompetisi, potensi harga tidak wajar, hingga indikasi kolusi atau kesalahan desain proses pengadaan.

Artikel ini membahas secara komprehensif: kapan tender satu peserta boleh diterima secara tata kelola dan hukum; apa penyebab kerap terjadi; bagaimana menilai apakah situasi tersebut defensible; apa risiko utama; dan langkah-langkah praktis yang harus dilakukan panitia untuk menjaga integritas proses dan value for money. Setiap bagian disusun agar mudah dibaca dan aplikatif bagi panitia pengadaan, auditor, pembuat kebijakan, dan penyedia yang ingin memahami parameter keputusan. Tujuan utamanya agar keputusan menerima/menolak hasil tender satu peserta tidak menjadi keputusan emosional, melainkan berdasar analisis risiko, bukti pasar, dan mekanisme mitigasi yang jelas.

1. Apa yang dimaksud tender satu peserta dan konteks hukumnya

Tender satu peserta merujuk pada situasi di mana hanya satu penawar yang mengajukan penawaran pada suatu paket pengadaan. Ini dapat terjadi dalam berbagai mode pengadaan: tender terbuka yang diikuti hanya oleh satu penawar, tender terbatas yang berhasil melewati pra-kualifikasi hanya oleh satu perusahaan, atau pemanggilan berdasarkan framework agreement yang hanya menempatkan satu supplier untuk opsi tertentu. Secara terminologis, beberapa yurisdiksi menyebutnya “single bidder situation”.

Secara hukum, apakah tender satu peserta boleh atau tidak bergantung pada kerangka perundangan pengadaan publik masing-masing negara dan aturan internal organisasi. Banyak peraturan pengadaan memperbolehkan award pada satu peserta jika proses telah memenuhi aturan yang berlaku dan tidak ada indikasi manipulasi. Misalnya, peraturan sering mensyaratkan bahwa apabila jumlah penawar kurang dari ambang tertentu, panitia harus melakukan verifikasi tambahan-market sounding, permintaan penjelasan, atau pembukaan kesempatan tambahan sebelum memutuskan award. Ada pula klausul yang mengatur bahwa dalam kondisi “market failure” (satu penyedia mampu memenuhi persyaratan unik) pengadaan dapat dilanjutkan sepanjang ada justifikasi dan dokumentasi lengkap.

Konsepsi legal juga mempertimbangkan prinsip umum pengadaan: transparansi, persaingan, nondiskriminasi, dan value for money. Jika proses tender memenuhi prinsip tersebut meskipun hanya ada satu peserta, maka award dapat dibenarkan. Namun jika tender satu peserta muncul karena manipulasi (tailoring spesifikasi, pembocoran informasi, atau kolusi), maka merupakan pelanggaran hukum yang berisiko pembatalan dan sanksi.

Oleh karena itu penting untuk membedakan dua dimensi: legality (apakah aturan mensyaratkan atau melarang single bidder) dan legitimacy (apakah kondisi pasar dan proses membuat keputusan tersebut defensible secara tata kelola). Panitia harus memahami kedua dimensi agar dapat mengambil keputusan yang tidak hanya sesuai aturan formal, tetapi juga dapat dipertanggungjawabkan bila diaudit atau digugat.

2. Mengapa tender berakhir dengan hanya satu peserta: penyebab umum

Ada banyak alasan mengapa sebuah tender hanya diikuti satu peserta. Memahami penyebab ini membantu menentukan respons yang tepat-apakah memperpanjang tender, melakukan market sounding, atau melanjutkan award dengan mitigasi.

Desain spesifikasi yang terlalu sempit. Spesifikasi teknis yang dirancang sedemikian rupa-misalnya menyebut merek/model tertentu atau pengalaman pada proyek sangat spesifik-mendorong banyak penyedia tidak memenuhi syarat. Kadang hal ini disengaja (tailoring) untuk mengarahkan pemenang, namun bisa juga karena panitia menginginkan kepastian teknis.
Pra-kualifikasi yang ketat: kriteria finansial atau pengalaman yang tinggi dapat menyaring banyak perusahaan sehingga hanya beberapa atau satu yang lolos.
Kondisi pasar yang tipis. Untuk barang/jasa niche, teknologi khusus, atau proyek di area terpencil, mungkin memang hanya ada satu penyedia yang kapabel.
Waktu yang tidak memadai: tenggat yang singkat atau proses yang dipercepat (emergency procurement) sering mengurangi jumlah penawar karena tidak semua vendor dapat memobilisasi dokumen dan kapasitas cepat.
Kendala administratif seperti biaya partisipasi tinggi, syarat jaminan yang ketat (bank guarantees), atau prosedur pendaftaran yang rumit dapat menyingkirkan peserta.
Ketidakpastian kontraktual dan risiko tinggi: jika proyek dianggap berisiko (masalah perizinan, lingkungan, atau keuangan), banyak vendor menahan diri.
Praktik pasar dan hubungan historis: beberapa sektor secara tradisional dikuasai oleh pemain tertentu yang membuat perusahaan lain enggan bersaing.
Indikasi manipulasi (paling berbahaya) seperti pembocoran dokumen tender sebelum publikasi, signaling kepada calon pemenang, atau intimidasi terhadap peserta potensial. Ini memerlukan investigasi karena menandakan integritas proses terganggu.

Untuk menilai tender satu peserta, panitia harus melakukan diagnosis cepat: melihat apakah penyebabnya wajar (market condition, emergency) atau mencurigakan (spec tailoring, interference). Diagnosis ini menentukan langkah mitigasi yang sesuai.

3. Aspek legal dan peraturan: kapan aturan membolehkan/menolak single bidder

Kerangka hukum pengadaan mengatur banyak hal terkait single bidder. Peraturan nasional biasanya memadukan ketentuan teknis (kapan prosedur tender terbuka wajib), pengecualian (emergency procurement, direct award), dan prosedur pengamanan bila peserta kurang dari ambang yang diinginkan. Penting memahami aturan spesifik wilayah Anda, namun ada pola umum.

Prosedur standar vs pengecualian. Tender terbuka pada prinsipnya dimaksudkan untuk menarik banyak peserta. Namun peraturan sering mengakomodasi pengecualian: direct procurement atau limited tender bila hanya ada satu penyedia yang mampu menyuplai produk unik. Syaratnya umumnya ketat-harus ada justifikasi market, persetujuan otoritas, dan dokumentasi.
Ketentuan minimum peserta. Beberapa aturan mensyaratkan jumlah minimum penyedia (mis. minimal 3) agar award dapat dilakukan tanpa langkah tambahan. Jika jumlah peserta lebih sedikit, panitia biasanya diwajibkan melakukan tindakan: memperpanjang masa tender, melakukan market sounding secara tertulis, membuka tender ulang, atau meminta persetujuan tertulis dari atasan/inspektorat. Ketentuan ini bertujuan menjaga prinsip persaingan.
Dokumentasi dan transparansi. Hukum menggarisbawahi pentingnya audit trail-catatan publik mengapa hanya ada satu peserta, bukti market sounding, memo persetujuan internal, dan ringkasan evaluasi harga. Tanpa dokumentasi tersebut, award berisiko dibatalkan atau diprotes.
Pengawasan anti-korupsi. Praktik single bidder sering menjadi pemicu pemeriksaan oleh unit pengawas atau aparat penegak hukum. Jika terbukti ada indikasi penyalahgunaan (mis. kolusi atau gratifikasi), sanksi administratif hingga pidana dapat diberlakukan.
Hak bidder lain dan mekanisme sanggah. Sistem sanggah/protest harus tetap tersedia; pihak yang merasa dirugikan dapat mengajukan pengaduan. Peraturan biasanya memberikan jangka waktu tertentu untuk pengajuan sanggah pasca-award.

Secara ringkas, meski aturan sering memungkinkan award pada satu peserta dalam kondisi tertentu, syarat dokumentasi, justifikasi pasar, dan persetujuan berlapis wajib dipatuhi. Kegagalan memenuhi prosedur ini beresiko hukum dan reputasi.

4. Risiko praktis: value for money, korupsi, dan integritas proses

Tender dengan satu peserta meningkatkan sejumlah risiko praktis yang berdampak pada anggaran, kualitas, dan kepercayaan publik.

Risiko value for money: kurangnya kompetisi biasanya menaikkan harga dan mengurangi insentif penyedia untuk menawarkan kualitas terbaik atau inovasi. Jika vendor tahu tidak ada pesaing riil, bargaining power pembeli melemah.
Risiko korupsi dan kolusi. Single bidder menjadi peluang bagi praktik bid rigging, cover bidding, atau penerimaan komisi tersembunyi. Hal ini paling berbahaya jika proses tender telah di-tailor sehingga hanya satu vendor yang memenuhi syarat. Selain kerugian finansial, konsekuensi hukum dapat mencakup investigasi pidana dan pembatalan kontrak.
Risiko teknis dan kinerja. Tanpa kompetisi, kemampuan verifikasi teknis menjadi lebih penting; vendor tunggal mungkin tidak memiliki kapasitas teknis yang sebenarnya, namun memenangkan tender karena persyaratan dibuat terlalu sempit. Ini bisa menyebabkan kualitas rendah, keterlambatan proyek, atau klaim komersial selama pelaksanaan.
Risiko reputasi. Pengumuman pemenang dari satu peserta memancing perhatian publik dan media-apabila tidak dikelola dengan bukti yang kuat, kepercayaan publik terhadap institusi dapat menurun. Organisasi yang sering melakukan award pada single bidder berisiko dicap tidak transparan.
Risiko litigasi. Pihak ketiga atau pesaing yang merasa dirugikan mudah mengajukan sanggah dan menggugat administrative review. Proses litigasi memakan waktu dan bisa menunda proyek.

Untuk mengurangi risiko-risiko ini, diperlukan langkah mitigasi proaktif: benchmarking harga, meminta justifikasi pasar, memasang performance bond kuat, melakukan audit ex-post, dan memastikan proses sanggah berjalan adil. Selain itu, keterbukaan dokumen (ringkasan evaluasi, market sounding) membantu memperkuat defensibility keputusan panitia.

5. Menilai apakah situasi defensible: indikator, bukti pasar, dan audit trail

Ketika hanya ada satu peserta, panitia harus segera menilai apakah kondisi itu dapat dipertahankan (defensible) bila diaudit atau digugat. Ada indikator dan bukti yang memadai untuk membangun argumen defensif.

Bukti market sounding. Dokumen yang menunjukkan panitia melakukan pencarian pasar-mengundang calon supplier, menerima respon negatif tertulis (mis. “tidak mampu”, “tidak tersedia pada waktu”), ringkasan komunikasi-menjadi bukti kuat bahwa proses adil. Market sounding harus terdokumentasi (email blast, daftar vendor yang dihubungi, balasan).
Justifikasi teknis dan komersial. Jika hanya ada satu vendor karena spesifikasi unik (IP-protected, teknologi eksklusif), lampirkan bukti: certificate, patent, atau surat resmi dari produsen. Untuk jasa tertentu, bukti bahwa vendor memiliki pengalaman unik juga penting.
Analisis price benchmarking. Lakukan benchmarking harga terhadap nilai pasar-quote dari pasar internasional, penawaran sebelumnya, atau harga referensi lainnya. Jika harga pemenang berada dalam rentang wajar, itu membantu argumentasi value for money.
Transparansi internal. Catatan rapat evaluasi, skor teknis, rationale penetapan pemenang, dan persetujuan manajemen harus lengkap. Jika ada persetujuan dari otoritas pengadaan atau inspektorat, simpan memo persetujuan itu.
Prosedur mitigasi pasca-award. Bila award dilanjutkan, terapkan mitigasi seperti performance bond, retensi pembayaran hingga milestone terpenuhi, audit on-site, dan audit ex-post. Juga umum menuntut garansi harga atau price review clauses.

Indikator red flag yang melemahkan defensibility: tidak ada dokumentasi market sounding, spesifikasi yang tampak tailor-made, harga pemenang jauh di atas pasar, atau pengumuman pemenang tanpa persetujuan internal. Jika indikator ini ada, panitia sebaiknya menunda award dan lakukan langkah korektif (re-tender, perpanjangan, atau perubahan spesifikasi).

6. Langkah prosedural yang harus dilakukan panitia saat hadapi satu peserta

Jika setelah proses normal hanya ada satu peserta, panitia wajib mengikuti langkah-langkah tata kelola untuk menjaga legalitas dan integritas keputusan. Berikut panduan praktis.

Segera lakukan market sounding tertulis
Hubungi daftar vendor relevan (minimal 3-5), dokumentasikan balasan, dan catat alasan non-partisipasi. Hasil ini menjadi bukti bahwa panitia aktif mencari kompetisi.
Periksa kembali spesifikasi & dokumen tender
Tinjau apakah ada ketentuan yang tidak relevan atau terlalu sempit. Jika ditemukan, panitia dapat mempertimbangkan amandemen (addendum) dan memperpanjang masa tender untuk memberi ruang peserta lain.
Minta penjelasan dari peserta tunggal
Jika proses masih ingin lanjut, minta vendor menjelaskan kapasitas, harga breakdown, dan ketersediaan sub-supplier. Ini membantu evaluasi technical & price reasonableness.
Benchmarking harga & evaluasi value for money
Bandingkan penawaran dengan historical price, catalog price, atau estimasi independen. Jika harga tidak wajar, pertimbangkan negosiasi atau re-tender.
Dapatkan persetujuan berlapis
Kebijakan internal harus mensyaratkan sign-off dari unit legal, finance, dan otoritas pengadaan (mis. head of procurement atau inspektorat) sebelum award.
Perkuat proteksi kontraktual
Tambahkan performance bond lebih tinggi, retention, atau milestone-based payments untuk mengurangi eksposur.
Publikasikan ringkasan keputusan
Setelah award, publikasikan ringkasan proses: market sounding, alasan hanya satu peserta, evaluasi harga, dan mitigasi. Transparansi ex-post mengurangi peluang challenge.
Siapkan audit ex-post
Rencanakan audit independen untuk verifikasi pelaksanaan dan harga; hasil audit membantu accountability.
Pertimbangkan opsi re-tender
Jika indikator kecurangan kuat atau price jauh di atas pasar, lebih baik membatalkan tender dan melakukan perbaikan dokumen.

Langkah-langkah ini membentuk proses defensible-mengurangi risiko hukum dan reputasi sekaligus memastikan value for money.

7. Praktik terbaik dan kebijakan alternatif untuk mengurangi kejadian single bidder

Lebih baik mencegah daripada mengatasi. Ada sejumlah kebijakan organisasi dan praktik teknis yang efektif mengurangi frekuensi tender berakhir dengan satu peserta.

Market engagement pra-tender
Lakukan market sounding sebelum publikasi dokumen: konsultasi informal dengan penyedia untuk mengukur kapasitas, lead time, dan isu harga. Hasilnya membantu menyusun spesifikasi yang realistis.
Design specification berbasis performa
Hindari spesifikasi bermerek atau terlalu preskriptif. Gunakan spesifikasi performa yang memberi ruang bagi solusi alternatif dan inovasi.
Lotting / pemecahan paket
Pecah pekerjaan menjadi lot/lots sehingga UMKM/pendatang kecil bisa bersaing pada paket yang sesuai kapasitasnya. Lotting juga mengurangi dominasi satu penyedia.
Pre-qualified supplier panel / framework agreements
Bangun panel vendor pra-kualifikasi atau framework contract sehingga ketika ada kebutuhan mendesak, ada banyak supplier siap. Ini mengurangi kemungkinan single bidder saat call-off.
Peruntukan waktu yang realistis
Tetapkan tenggat pengajuan yang realistis, pertimbangkan waktu persiapan dokumen oleh penyedia, termasuk untuk vendor lintas negara.
Kebijakan jaminan dan biaya partisipasi proporsional
Sesuaikan jaminan penawaran dan persyaratan administrasi agar tidak memberatkan peserta kecil. Misalnya, gunakan bank guarantee yang proporsional atau alternatif performance security.
Transparansi & capacity building
Publikasikan procurement plan dan jadwal sehingga vendor dapat mempersiapkan; adakan workshop pra-tender untuk menjelaskan TOR.
Rule for re-tendering & thresholds
Tetapkan kebijakan internal: jika kurang dari N peserta, wajib lakukan market sounding; jika tidak ada peserta setelah 2 kali perpanjangan, wajib evaluasi ulang tender design.

Mengadopsi praktik ini menurunkan kemungkinan single bidder dan meningkatkan kompetisi, sehingga memperkuat value for money serta mengurangi risiko integritas.

8. Checklist operasional cepat untuk panitia saat menghadapi tender satu peserta

Berikut checklist ringkas yang dapat dipakai panitia sebagai aksi cepat dan defensible saat hanya ada satu peserta.

A. Verifikasi awal (hari 0-3)

Konfirmasi jumlah final penawar dan alasan non-partisipasi.
Kumpulkan bukti market sounding (email, daftar dihubungi).
Cek dokumen tender: apakah ada ketentuan yang terlalu eksklusif.

B. Analisis teknis & harga (hari 3-7)

Minta penjelasan teknis detail dan price breakdown dari peserta tunggal.
Lakukan benchmarking price (catalog, tender sebelumnya, referensi internasional).
Jika perlu, minta alternatif teknis atau opsi cost saving.

C. Keputusan administrasi (hari 7-14)

Sediakan memo keputusan yang memuat: hasil market sounding, justification, price analysis, recommended mitigations.
Dapatkan sign-off legal, finance, dan pimpinan procurement.

D. Perjanjian protektif (sebelum kontrak)

Minta performance bond lebih tinggi atau retensi.
Sertakan right-to-audit, price review clause, SLA dengan penalti.
Pertimbangkan escrow untuk sebagian payment.

E. Transparansi ex-post & monitoring (setelah award)

Publish ringkasan proses (market sounding, alasan satu peserta, mitigasi).
Rencana audit ex-post 3-6 bulan setelah contract mobilize.
Monitor deliverables sesuai milestone; aktifkan corrective action plan bila perlu.

F. Jika keputusan negatif (re-tendering)

If price unreasonably high atau indikasi manipulasi → batalkan tender; perbaiki TOR; ulangi tender dengan market engagement.

Checklist ini membantu panitia membuat proses yang dapat dipertanggungjawabkan di hadapan auditor, publik, dan pengawas.

Kesimpulan

Tender dengan satu peserta tidak otomatis ilegal, namun selalu merupakan sinyal risiko yang wajib dianalisis secara mendalam. Keputusan untuk melanjutkan award harus didasarkan pada bukti pasar (market sounding), justifikasi teknis yang kuat, benchmarking harga, dan persetujuan berlapis dari unit legal dan pengawasan. Panitia wajib mendokumentasikan setiap langkah-market sounding, pilihan desain tender, evaluasi harga, dan mitigasi-sebagai audit trail untuk membangun defensibility.

Praktik terbaik adalah mencegah melalui market engagement, desain spesifikasi berbasis performa, lotting, panel pra-kualifikasi, dan kebijakan threshold pro-kompetisi. Bila terpaksa melanjutkan dengan satu peserta, perkuat proteksi kontraktual (performance bond, retention, escrow), publikasikan ringkasan keputusan, dan lakukan audit ex-post. Jika indikator manipulasi muncul, lebih bijak membatalkan dan mendesain ulang proses tender.

Dengan kombinasi pencegahan, prosedur defensif, dan transparansi, organisasi dapat menyeimbangkan kebutuhan operasional dan prinsip pengadaan publik: efisiensi, kompetisi, dan akuntabilitas.